Kommunalpolitik verstehen

Besprechung vom 09.09.2025

Die Helden der Demokratie

Wie widerstandsfähig ist die Demokratie gegen Radikalisierung? Die Antwort steckt in den Städten und Landkreisen. Zwei Bücher zeigen, wie sie funktionieren.

Der Versuch, den erstarkten Rechtsradikalismus einzudämmen, wirft die Politik schon zum zweiten Mal auf die Kommunen zurück. Das erste Mal war es, als erkannt wurde, dass "abgehängte" Regionen gute Gründe dafür haben, an ihrer angemessenen Repräsentation zu zweifeln. Die Konsequenz führte, noch unter Angela Merkel, zu umfangreichen Passagen in Koalitionsverträgen über "gleichwertige Lebensverhältnisse" und "Heimat", die neue Referate im Bundesinnenministerium beschäftigte. Viel ist davon nicht übrig geblieben. Die Karawane der Ursachenforschung wanderte weiter.

Sie hat nun wieder die Kommunen erreicht, indem die alte Erkenntnis aufgefrischt wird, dass dort schließlich die Politik ankomme, die in Berlin und den Landeshauptstädten betrieben werde, dass die Kommunen die "Schule der Demokratie" seien und dort, um ein Wort von Udo di Fabio aufzugreifen, auch die "Helden der Demokratie" zu suchen seien. Hinzugekommen ist der Gedanke, dass nichts gewonnen sei, wenn in den Kommunen die Verlustangst umgeht. Denn wenn der Staat als überfordert gilt, und das glauben fast drei Viertel der Deutschen, zeigt sich diese Überforderung zuerst und am deutlichsten in den Kommunen, sosehr sie sich auch anstrengen mögen. Denn die Aufgaben, die der Staat zum Wohle seiner Bürger vorsieht, werden zum übergroßen Teil "vor Ort", in den Städten und Gemeinden erfüllt. Sie gehören zu deren Pflichtprogramm. Wie sie es erfüllen, ist in vielen Fällen wiederum ihre ganz eigene Aufgabe. Manchmal wirkt es so, als ob die Unvollkommenheit der Gesetzgebung, was Masse und Qualität angeht, auf die Kraft dieser Selbstverwaltung vertraut. Nach dem Motto: Es wird schon irgendwie gehen.

Es gehört zu den positiven Überraschungen des Buches von Siegfried Frech und Andreas Kost, dass in einem der Kapitel, dem über Rheinland-Pfalz, an die Ursprünge der kommunalen Selbstverwaltung erinnert wird. Eine Rückbesinnung darauf käme sehr schnell auf den Gedanken, dass der preußische Reformer Freiherr vom Stein (er wohnte unter anderem in Nassau an der Lahn, also im heutigen Rheinland-Pfalz) aus sehr ähnlichen Gründen die Städte im Blick hatte wie heute die Berliner Reformer einer von Radikalisierung bedrohten Demokratie. Damals ging es darum, die Verkrustungen des feudalen Obrigkeitsstaats aufzubrechen, heute um Verkrustungen, die Repräsentierte von ihren Repräsentanten entfremden.

Frech und Kost haben Wissenschaftler vieler Fachrichtungen, Historiker, Politik-, Sozial- und Kommunalwissenschaftler, aber auch Praktiker etwa aus der Verwaltung des Saarlands oder Berlins, zusammengeführt, um einen Überblick über die Kommunalpolitik in Deutschland zu schaffen. Gegliedert ist das Buch in sechzehn Kapitel der Länder und Stadtstaaten, naheliegend, weil so auch das Kommunalrecht sortiert ist. Ist es schon ein Irrtum, in der Kommunalpolitik gehe es vornehmlich um Zebrastreifen und Schlaglöcher, ist es ebenso unrealistisch, anzunehmen, dass Sozialleistungen und andere Pflichtaufgaben überall gleich organisiert und gar finanziert werden. Besonders deutlich fallen die Unterschiede aber auch jenseits des Föderalismus aus: Manche Kommunen leisten die Arbeitsvermittlung in eigener Regie ("Optionskommunen"), die meisten anderen unterstellen sich ganz der Bundesagentur für Arbeit.

Nicht nur aus diesem Grund ist der Titel des Buches "Kommunalpolitik verstehen" etwas hoch gegriffen. "Grundlagen der Kommunalpolitik" hätte wohl besser gepasst. Man erfährt die (historischen) Eigenheiten jedes Bundeslandes, zumal der Stadtstaaten. Wenn aber in Rheinland-Pfalz etwa die notorische Finanznot der dortigen Kommunen erwähnt wird, hätte man gerne erfahren, woran das liegt. Über Berlin lernt man einiges über die besondere Bezirksstruktur, kein Wort aber über die Gründe, warum der Hauptstadt der Ruf vorauseilt, hier funktioniere die Verwaltung besonders schlecht. Liegt es auch hier an der Finanznot?

In manchen Kapiteln wird auf konkrete Politik, etwa Migration, eingegangen. Wie sich daraus eine ganz besondere Belastung und Funktion der Kommunen als Selbstverwaltungsorgan der Einwanderungsgesellschaft ergeben, hätte den Rahmen des Buches gesprengt, gehört aber eigentlich zur Antwort auf die Frage, wie Städte und Landkreise heutzutage "funktionieren" - oder eben nicht.

Eine Schlagseite des Buches ist das Augenmerk auf direkte Bürgerbeteiligung. Der rheinland-pfälzische Schlenker zur Selbstverwaltung wirkt deshalb fast schon subversiv. Denn schließlich war sie es, die in den Worten Steins, die hier zitiert werden, für "mehr Sach- und Ortskenntnis, mehr tätiges Interesse für den verwalteten Bezirk und die verwalteten Personen" sorgen sollte. Warum heute plebiszitäre Entscheidungen quasi als Gegenwelt zu gewählten Gremien besser funktionieren sollten als die Selbstverwaltung, die einmal als Bürgerbeteiligung gedacht war, aber heute offenbar auf viele Bürger so "feudal" wirkt wie die von Stein verachteten "Mietlinge" des Staates, wäre eine Betrachtung wert gewesen. Sie würde direkt zur Frage führen, wie wehrhaft die Kommunen gegenüber Gefahren der Entfremdung, Radikalisierung und Politikverachtung sind und ob ihnen die Mittel dafür (die finanziellen!) überhaupt zur Verfügung stehen.

Klaus Ritgen, Referent beim Deutschen Landkreistag, hat darüber eine Art Fibel geschrieben, die sehr gut zur Orientierung hilft. Schwerpunkt ist der rechtliche Rahmen, in dem sich jede Auseinandersetzung mit einer extremistischen Partei oder Politikern solcher Parteien, die sich für ein kommunales Amt bewerben, zu bewegen hat. Ritgen beschränkt sich nicht nur auf die Welt der Städte und Gemeinden, sondern kommt von den "Grundelementen" der wehrhaften Demokratie - Verfassungsschutz, Parteienprivileg, Parteiverbot - zu den kommunalen Institutionen, den Vertretungskörperschaften (Gemeinderäte, Kreistage), Bürgermeistern und Landräten.

Inspiriert wurde das Buch ganz offensichtlich von den ersten Fällen, da ein Bürgermeister oder Landrat fast oder tatsächlich gewählt wurde, der für die AfD kandidierte (so geschehen zum ersten Mal im Juni 2023 im Landkreis Sonneberg in Thüringen). Das Buch reagiert aber auch darauf, dass mit dem Wachstum der AfD auch Verwaltungsräte von Sparkassen mit Mitgliedern besetzt wurden, die vom Verfassungsschutz beobachtet werden.

Das Buch hebt sich wohltuend von Reaktionen ab, die auf Empörung, Ausgrenzung oder moralische Mobilisierung setzen. Ritgen hebt an mehreren Stellen hervor, dass repressive Mittel im Umgang mit verfassungsfeindlichen Parteien sich nicht dem Verdacht aussetzen dürften, hier solle ein unliebsamer Konkurrent ausgeschaltet oder mundtot gemacht werden. Breiten Raum schenkt er deshalb dem Parteienprivileg und den Hinweisen des Bundesverfassungsgerichts darauf, dass die Wehrhaftigkeit eben nicht einseitig auf Unterdrückung setze, sondern zuerst auf den politischen Streit. Das hat in den Gemeinderäten und Kreistagen Auswirkungen auf die Behandlungen der AfD in Ausschüssen - nicht anders als im Bundestag, hat aber auch Auswirkungen auf das Wahlrecht und natürlich besonders auf den politischen Alltag in den Gemeindevertretungen.

Relativ eindeutig ist der Umgang mit radikalen Fraktionen in den Ausschüssen, wo die spezialisierte konkrete Arbeit geleistet wird. Zwar gibt es unterschiedliche Verfahren (einvernehmliche Besetzung, Benennung oder Wahl), Richtschnur sollte allerdings die Spiegelbildlichkeit sein, also die Spiegelung der Mehrheitsverhältnisse im Plenum. Für die Vorsitzenden gilt das nicht - ohnehin ist das Kommunalrecht in diesem Fall anders sortiert als auf Bundesebene (den Vorsitz für die Ausschüsse hat oft der Bürgermeister und Landrat oder ein von ihm Beauftragter). Selbst für den Bundestag gilt mittlerweile aber, dass Spiegelbildlichkeit für die Ausschussvorsitze nicht (mehr) zu gelten hat.

Ritgen weist darauf hin, dass ein solcher fehlender Schutz einer Minderheit zumindest auf kommunaler Ebene "angesichts der Funktion eines Ausschussvorsitzenden" verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Zweifel meldet Ritgen dagegen an der Art und Weise an, wie mit dem (passiven) Wahlrecht umgegangen wird. Die Praxis zeige, dass die Wahlausschüsse damit überfordert seien, über die Verfassungstreue eines Kandidaten zu entscheiden. Der jüngste Fall in Ludwigshafen, wo ein AfD-Kandidat für die Oberbürgermeisterwahl nicht zugelassen wurde, den Ritgen aber nicht berücksichtigen konnte, zeigt ein anderes Dilemma. Die Klage des Kandidaten gegen die Entscheidung des Wahlausschusses endete mit dem Hinweis des Gerichts, der Beschluss sei rechtens, denn der Kandidat könne ja die Wahl anfechten - für die Wähler keine gute Lösung und für eine glaubwürdige Wehrhaftigkeit ebenso wenig, sollte sich nach der Wahl herausstellen, dass der Kandidat zu Unrecht ausgeschlossen wurde. Für die AfD war es allerdings willkommene Munition.

Aber auch die nachträgliche Prüfung biete "großes Potenzial", so Ritgen, "populistisch ausgenutzt zu werden". Denn wird einem gewählten Kandidaten nachträglich die Wählbarkeit abgesprochen, kann er also das Amt nicht antreten, lässt sich die Entscheidung ebenso sehr als Mittel des "Kartells" darstellen, den Wählerwillen zu ignorieren. Ritgen sieht nur die Möglichkeit, die Konsequenzen zu lindern. Ganz vermeiden ließen sie sich nur, wenn vor der Wahl die Wählbarkeit rechtlich verbindlich geklärt würde. Das aber sei angesichts von Fristen und Terminen kaum möglich. Die Wahlausschüsse könnten sich, um ihre Prüfungen abzusichern, Hilfe bei der Rechtsaufsichtsbehörde (in der Regel das Innenministerium) holen, die wiederum den Verfassungsschutz befragt (so geschehen in Ludwigshafen). Auf diese Weise sei das Wahlergebnis zwar immer noch nicht "endgültig stabil", aber es sei wahrscheinlicher, dass die Zulassung des Kandidaten nach einer Wahl nicht anders bewertet werde. Wie Ritgen die Sache sieht, wird auch daran deutlich, dass er dem Argument, dass eine Gefährdung der Demokratie überhaupt erst nach einer Amtsübernahme drohe, besonderes Gewicht zubilligt. Liegt die Lösung vielleicht also darin, Bürgermeister oder Landräte leichter absetzen oder disziplinarrechtlich belangen zu können, wenn sie sich radikalisieren? Ritgen empfiehlt - da eine Abberufung daran scheitern könnte, dass die jeweilige Partei, sprich die AfD über eine Sperrminorität verfügt und Anträge dadurch blockieren könnte - eine stärkere Bürgerbeteiligung. So sei es schon in Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein geregelt.

Wie aber sieht es nun mit der täglichen Arbeit aus? Ritgen hält es da mit der größtmöglichen Toleranz in Verfahrensfragen, um radikalen Kräften nicht die Möglichkeit zu geben, sich als Opfer darzustellen, und um der Öffentlichkeit die Möglichkeit zu geben, selbst zu beurteilen, wie Mandatsträger radikaler Parteien sich verhalten. Die Angst vor einer "Machtergreifung" will er nicht schüren. Insgesamt sei "das institutionelle Gefüge auf kommunaler Ebene" bereits gut vorbereitet, "um die Gefahr einer Unterwanderung durch verfassungsfeindliche Bestrebungen zu verhindern und ihre Einflussmöglichkeiten weitgehend zu beschränken". Etwas mehr von diesem Selbstbewusstsein, möchte man hinzufügen, wünschte man sich auch auf Bundesebene. Erfolge der Populisten ließen sich dort, schreibt Ritgen, nicht durch rechtliche Resilienz, sondern nur durch eine "bessere, akzeptanzfördernde Politik" verhindern. JASPER VON ALTENBOCKUM

Klaus Ritgen: Wehrhafte(re) Kommunen. Rechtliche Resilienz in herausfordernden Zeiten

KSV Medien GmbH, Wiesbaden 2025. 158 S., 25,- Euro.

Siegfried Frech, Andreas Kost: Kommunalpolitik verstehen. Wie Kommunalpolitik in den deutschen Ländern funktioniert.

Kohlhammer Verlag, Stuttgart 2025. 344 S.