Demokratie und Gewaltengliederung

Besprechung vom 20.09.2025

Wer dem Souverän Grenzen setzt, macht ihn nur mächtiger
Der Verfassungsrechtler Christoph Möllers begreift das Prinzip der Gewaltenteilung als Ausdruck demokratischer Selbstbestimmung

Mit den beiden Verfassungsgrundsätzen der Demokratie und der Gewaltengliederung hat sich Christoph Möllers immer wieder - auch monografisch - auseinandergesetzt. Nun legt der an der Humboldt-Universität lehrende Verfassungsrechtler einen Band mit gut einem Dutzend Aufsätzen aus den letzten zwanzig Jahren zum Thema vor, die überwiegend schon andernorts veröffentlicht wurden, von denen drei aber zum ersten Mal in deutscher Sprache erscheinen und einer ein Originalbeitrag ist.

Gleich in der Einleitung weist der Autor die Vorstellung zurück, die beiden Themenblöcke des Buches ließen sich der Differenzierung von Recht und Politik zuordnen: Demnach wäre es an der Politik, das Feld und das Wesen der Demokratie zu bestimmen, hingegen am Recht, die gewaltenteilige Ordnung zu organisieren, die der demokratischen Politik Grenzen setze. Doch schon der Umstand, dass auch die demokratische Legitimation rechtsförmiger Verfahren bedarf, etwa um das Legitimationssubjekt "Volk" greifbar und handlungsfähig zu machen, zeigt, dass eine solche Vorstellung zu kurz greift.

Umgekehrt formuliert Möllers die These, dass die Gewaltengliederung (nicht: Gewaltenteilung) auch der Ermöglichung und nicht lediglich der Begrenzung (demokratischer) Politik dient. Weder Legislative noch Exekutive und schon gar nicht die Judikative können ohne rechtliche Regeln operieren, die wiederum ihrerseits das Produkt politischer Entscheidungen sind.

Zentral ist für Möllers der Gedanke, dass beide, Demokratie wie Gewaltengliederung, der Sicherung von kollektiver und individueller Selbstbestimmung dienen: der kollektiven in Gestalt demokratischer Wahlen und Abstimmungen, der individuellen in Gestalt von Grundrechtsgewährleistungen, die vor Gericht eingeklagt werden und auch gegen den Gesetzgeber gerichtet sein können. Dabei verteidigt er den Gedanken, dass der Demokratie, die in vielgestaltiger Form verfasst sein kann, ein voluntaristischer Kern zugrunde liegt, "ohne sich externen Standards der Rationalität oder der Moralität" beugen zu müssen.

Nicht zwingend erforderlich ist es für Möllers außerdem, dass etwa Wähler oder Abgeordnete für ihre Positionen irgendwelche belastbaren (oder gar guten!) Gründe angeben zu müssen. Auch die bornierte Stimme zählt. Abgelehnt wird zudem die vorzugsweise in populistischen Kreisen verbreitete Annahme, es gebe einen irgendwie existenten Volkswillen als vorab feststehende Größe, die nur noch - etwa im Parlament - abgebildet werden müsse.

Der kollektive Wille bildet sich erst, wie schon Joseph Schumpeter und Ernst Fraenkel wussten, in der politischen Praxis. Er ist Endprodukt, nicht Triebkraft des politischen Willensbildungsprozesses. Beim Prozess der Verfassunggebung führt das zu dem bekannten Paradoxon, dass das Volk, das sich der Lehre vom pouvoir constituant gemäß in einer Art von Urakt eine Verfassung gibt, ebendieses Volk im Grunde erst durch die Verfassung konstituiert.

Einen echten Höhepunkt des Bandes markiert der Beitrag mit dem schönen Titel "Der deutsche Traum von der französischen Souveränität". Hier legt Möllers in messerscharfer Argumentation dar, dass die Prozesse der Verfassunggebung in Deutschland stets von föderalen und internationalen Faktoren (mit-)geprägt wurden: Das Grundgesetz bedurfte der Billigung der Besatzungsmächte und der Zustimmung der Länder, der Weimarer Reichsverfassung gingen die Bestimmungen des Versailler Vertrages vor, und das Kaiserreich von 1871 verdankte sich einem kunstvollen Geflecht von völkerrechtlichen Bündnisverträgen sowie Rechtssetzungen des Reichstages und verschiedener Landtage.

Die Verfassungen Deutschlands waren praktisch nie allein Sache der Deutschen. Die französische Figur einer verfassunggebenden Gewalt, die souverän als creatio ex nihilo alle Fragen entscheidet, passt im Grunde auch deshalb nicht auf die hiesige Situation, weil hier Verfassunggebung und Souveränitätsanspruch oft nicht zur Deckung kamen. War das Grundgesetz ein Akt der Verfassunggebung ohne Souveränität, so blieb, als im Zuge der deutschen Wiedervereinigung die bislang fehlende staatliche Souveränität erlangt wurde, der nun mögliche Akt einer neuen Verfassunggebung entgegen Artikel 146 des Grundgesetzes aus. Wieder waren es völkerrechtliche Verträge, die den Weg zur Einheit ebneten.

Wozu dient nun aber die Gewaltenteilung genau? Klar ist: Anders als bei Montesquieu sind es im demokratischen Staat nicht bestimmte soziale Gewalten, die in ein Gleichgewicht der Kräfte gebracht werden müssen. Während die geläufige Begründung im Verfassungsrecht überwiegend auf die Funktion der Beschränkung staatlichen Handelns abstellt und den Schutz individueller Rechte betont, will Möllers, der die Begrenzungsfunktion nicht in Abrede stellt, insgesamt stärker die oft ganz vernachlässigte Ermöglichungsfunktion der Gewaltengliederung für eine demokratische Selbstbestimmung betonen. Das zeigt schon, dass er die Gewaltengliederung als selbständigen Verfassungsgrundsatz und nicht lediglich als Unterfall des Rechtsstaatsprinzips begreift. Es geht ihm um ein "systematisches und integrales Verständnis der Gewaltengliederung", das sie als Ausprägung von Demokratie und Rechtsstaat interpretiert.

Es geht also nicht nur um die Begrenzung staatlicher Herrschaft, sondern auch um die Entfaltung demokratischer Selbstbestimmung, um Handlungshemmung ebenso wie um Handlungsermöglichung, um die Sicherung individuell-abwehrrechtlicher wie kollektiv-gestaltender Freiheit, um Grundrechte und Demokratie. Aus diesem grundsätzlichen Arrangement werden dann teils sehr differenzierte Folgerungen für höchst konkrete verfassungsrechtliche Fragen gezogen. Hier spielt auch immer wieder der Föderalismus eine wichtige Rolle.

An diesem klugen Buch gibt es insgesamt wenig zu kritisieren. Die Abgrenzung zum staatsrechtlichen "Mainstream" wirkt zuweilen etwas zwanghaft, und ob das nicht besonders scharf konturierte Konzept von Möllers "expressiver" Demokratietheorie tatsächlich den vermeintlichen Schwächen demokratischer Repräsentationstheorien überlegen ist, kann man durchaus bezweifeln. Und auch, wenn er völlig zu Recht mit Hans Kelsen jegliche Dichotomie zwischen der Setzung und der Anwendung von Recht in Abrede stellt und stattdessen von der rechtserzeugenden Wirkung aller drei Gewalten ausgeht, so folgt daraus doch nicht, dass es keinen normhierarchischen Vorrang der Legislative vor den anderen beiden Gewalten gäbe. Möllers kategorischer Satz: "Es gibt keine demokratische Vorhand der Legislative" beißt sich schon mit Artikel 20 Abs. 3 des Grundgesetzes, wonach die Bindung der Gesetzgebung sich auf die Verfassung beschränkt, während vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an die Gesetze gebunden sind.

Aber das sind letztlich eher Kleinigkeiten. Diese stets auf beträchtlichem Niveau argumentierenden "Studien zur Verfassungstheorie" sind theoretisch ebenso ambitioniert wie historisch informiert. Sie bestechen durch hohe Formulierungskunst und ein stets waches Problembewusstsein, durch ihre Methodensensibilität und die Originalität der Gedankenführung. Dem Buch sind viele Leser zu wünschen. Nur eines hat der Rezensent schmerzlich vermisst: Ein Sach- und ein Personenregister. HORST DREIER

Christoph Möllers: "Demokratie und Gewaltengliederung". Studien zur Verfassungstheorie.

Suhrkamp Verlag, Berlin 2025. 400 S., br.