Voraussetzung für einen funktionierenden demokratischen und sozialen Bundesstaat sind leistungsfähige Länder. Diese Voraussetzung erfüllen nicht alle Länder in dem erforderlichen Maß. In den Stadtstaaten und kleineren Ländern wirkt die Staatstätigkeit erheblich über die Landesgrenzen hinaus. Andere Länder haben nicht die für wichtige Infrastruktur- oder Verwaltungsaufgaben erforderliche Größe. Des Weiteren gibt es Länder, die im Verhältnis zu den notwendigen Aufgaben über keine ausreichende originäre Finanzausstattung verfügen. Weiter wachsende Transfervolumina im Finanzausgleich, die unterschiedlichen Leistungsfähigkeiten ausgleichen sollen, stellen die Autonomie der Länder zunehmend infrage.
Die Neugliederung der Länder ist im Grundgesetz als Option vorgesehen, um diese Defizite des Bundesstaats zu überwinden. Sowohl ihre Umsetzung als auch ihre Wirkungen sind nur auf längere Sicht realisierbar. Als Vorstufe und teilweise Alternative kann die Kooperation der Länder durch geeignete Regelungen intensiviert und verbessert werden. Der Finanzausgleich sollte so entwickelt werden, dass er diese Wege nicht verhindert. Länderneugliederung und Kooperation der Länder, basierend auf einem räumlichen Orientierungsrahmen, müssen daher ebenso wie die Finanzverfassung als notwendige Bausteine einer Föderalismusreform aufgegriffen werden. Dafür bedarf es einer längerfristig angelegten Strategie der Staatspolitik.
